Accordo UE-Cina sugli investimenti

Fosun compra una banca privata europea: sarebbe possibile per BNP-Paribas o Unicredit comprare una cinese? State Grid Corporation compra il 35% di CDP Reti: sarebbe possibile per un’azienda europea comprare il 35% di State Grid Corporation? Geely compra Volvo Auto: sarebbe possibile per la Volkswagen o la FCA acquisire il controllo di Geely o Shanghai Auto?

La risposta alle domande di cui sopra, che costituiscono solo alcuni esempi di un’asimmetria esistente nell’ambito degli investimenti diretti tra Unione Europea e Cina (anche se non solo con la Cina) purtroppo, è negativa.

Si può cambiare? Certo, si può e si dovrebbe. L’idea di riequilibrare gli investimenti tra Europa e Cina nel senso di una maggiore reciprocità è nell’aria da tempo. E’ infatti dal 2013 che, forte della competenza esclusiva acquisita con il Trattato di Lisbona, la UE ha avviato il percorso necessario per concludere entro “tempi brevi” un Comprehensive Agreement on Investments (“CAI”) con la Cina. Tra gli obiettivi perseguiti dalla UE: (a) tutelare gli investimenti europei, (b) ridurre le barriere all’ingresso, (c) favorire il flusso reciproco di investimenti tra Cina e Europa. Meno ovvie e meno solide (e forse è proprio qui il problema), le motivazioni cinesi per sedersi ad un tavolo, soprattutto di fronte ad un mercato europeo che è fondamentalmente aperto ad investitori extra-comunitari. Tranne poche eccezioni infatti (per esempio nel settore delle banche e assicurazioni o in quei pochi ritenuti strategici dai governi degli stati membri) un’acquisizione o la formazione di una joint venture non richiede alcuna autorizzazione governativa negli stati membri UE. E quindi il controllo sulla presenza di trattamento reciproco che pure alcune giurisdizioni, come l’Italia, prevedono, è impossibile.

Sono passati tre anni e dell’accordo, purtroppo, non si vede l’ombra. Nel frattempo, gli investimenti europei in Cina sono calati nettamente per la prima volta negli ultimi vent’anni, mentre quelli cinesi in UE sono aumentati significativamente (anche se si prevede una leggera flessione dovuta ai controlli valutari instaurati dalla Cina dal novembre scorso). La Belt and Road Initiative rappresenta un movimento “in uscita” dell’intero “sistema-Cina” senza precedenti e verrà accompagnata sia da investimenti in infrastrutture che da investimenti diretti in attività manifatturiere o di servizi dei paesi interessati, inclusi quindi i paesi UE. La stessa Camera di Commercio dell’ Unione Europea in Cina, dopo anni in cui sul tema aveva glissato, ha cominciato a parlare di reciprocità, ma a questo non hanno fatto ancora seguito decisioni politiche.

La situazione di sbilanciamento tra settori aperti agli investimenti reciproci è ulteriormente complicata dal piano “China Manufacturing 2025” adottato dal governo cinese nel 2015 che prevede sussidi e incentivi fiscali a settori a forte innovazione tecnologica. Non è del tutto chiaro per esempio se questo sostegno messo a disposizione dal governo cinese sarà disponibile anche per società costituite da investitori stranieri in Cina negli stessi settori interessati dal piano. Al contrario invece, la disponibilità di sussidi e fondi governativi in molti paesi europei non è legata alla nazionalità del proprietario dell’azienda ma al settore in cui l’azienda opera o a determinati criteri in termini di investimento, manodopera assunta, etc.

Gli ostacoli da superare per raggiungere un accordo con la Cina sono di varia natura, sia interna alla UE che esterna:

1. Gli stati membri UE sono divisi tra chi è incline ad attrarre investimenti anche in settori strategici (porti – si veda l’esempio del Pireo – energia, telecomunicazioni, etc.) e chi è più cauto. Così come tra chi vorrebbe maggiori concessioni dalla Cina e chi invece non lo ritiene opportuno. Sul secondo punto almeno l’approccio della Commissione sembra ormai chiaramente indirizzato a negoziare aperture reciproche.

2. La Commissione è a favore di inserire una clausola ISDS per la risoluzione delle controversie all’interno del CAI con la Cina. Purtroppo, l’utilizzo dei meccanismi ISDS è stato sotto fuoco incrociato in mezza Europa ed è stato uno dei vari “casus belli” che hanno impedito la conclusione del TTIP con gli USA. Anche qui, basterebbe un minimo di buon senso per capire che servono approcci diversi in trattati con controparti diverse.

3. Contrariamente a molti paesi europei, dove autorizzazioni governative sono richieste solo per alcuni settori limitati, la Cina ha un regime autorizzativo per tutti gli investimenti stranieri in qualsiasi settore. La sperimentazione compiuta dalla Cina nelle Free Trade Zones con le “negative list” di settori in cui l’investimento straniero richiede autorizzazione mentre quelli fuori dalla lista non la richiedono è rimasta, appunto, confinata alle FTZs. La nuova “Foreign Investment Law” che voleva allargare il sistema al resto del Paese infatti è ancora nel cassetto e non se ne vedrà la luce per qualche anno ancora. Finché resterà un regime autorizzativo per tutti gli investimenti stranieri, con l’eventuale ulteriore verifica relativa alla “sicurezza economica nazionale” per alcuni settori, i reali vantaggi del CAI potrebbero essere limitati.

4. Infine, come ricordato l’Europa parte da una situazione di apertura e da 27 accordi bilaterali esistenti, quindi diventa più difficile trovare concessioni da estendere alla controparte per motivarla a farne di sue.

Nonostante queste difficoltà, c’è qualche motivo di ottimismo. Un accordo equilibrato porterebbe benefici a tutti: le aziende europee avrebbero vita più facile e quelle cinesi una base giuridica più solida attraverso la quale espandersi in Europa. Inoltre, le polemiche recenti sull’ingresso di capitali cinesi in settori ad alta tecnologia europei (vedi caso Kuka in Germania) potrebbero essere sopite se lo stesso venisse consentito ad aziende europee in Cina. Se si guarda allo stock totale degli investimenti europei fuori da UE, e degli investimenti che entrano nella UE, quelli reciproci UE-Cina sono meno del 5% del totale: c’è spazio per crescere e migliorare. Infine, c’era e c’è comunque un interesse cinese a consolidare i vari accordi bilaterali esistenti (27 con paesi UE) in un unico accordo e a facilitare le norme per la concessione dei visti di affari e di lavoro per cittadini cinesi.

Gli stati membri sembrano aver capito (tranne, a quanto, pare il Regno Unito) che la UE ha la massa critica necessaria per negoziare con un paese come la Cina. D’altra parte, anche la Cina potrebbe trovare più agevole negoziare con una sola controparte invece che con 27.

Per fare passi avanti però bisogna evitare che gli stati membri UE rimettano in discussione ad ogni piè sospinto il mandato dato alla Commissione o cerchino di negoziare separatamente “trattamenti speciali” che magari otterranno pure, ma a prezzo di concessioni molto maggiori.

 

Marco Marazzi, Baker McKenzie